台州市黄岩区共有60周岁以上老年人98852人，占全区总人口的16.6%，其中70周岁以上高龄老年人49767人，占老年人总数的50.3%，人口老龄化与老年人口高龄化形势十分严峻。黄岩区地处区域经济相对发达的浙江东南沿海，民营经济十分活跃，中青年外出务工、经商、办企业较为普遍，特别是西部乡村子女外出后居家留守老人的养老和护理成了新的社会性问题。经抽样调查，西部乡村需要全护理或半护理的老年人约占高龄老年人总数的20%左右。如何为这些老年人创造一个良好的养老服务环境，成为全社会关注的热点和难点。近年来，区老龄办在省、市老龄部门的精心指导下，积极探索养老服务新途径，在上垟乡卫生院开展了养老和护理兼备的“养护一体”养老服务试点工作。

        一、“养护一体”养老服务试点的基本情况和主要做法

        （一）基本情况

        上垟乡卫生院是一所乡级医疗卫生机构，现有职工26人，其中医生10人，护士4人，随着医药体制的改革，卫生院的经营状况将受到较大的影响，为此该院积极拓宽业务渠道，于2009年5月，投资50万元，在乡卫生院内建立了一所集吃、住、医、护、乐等服务为一体的上垟乡养老护理院。

护理院配有医务室、娱乐室、餐厅、洗衣房、洗浴间，并添置了彩电、报刊、健身等文体器具。全院现有房屋24间，建筑面积360平方米，共有床位50张，目前在住老人21人，已康复出院老人5人。

        该院依托上垟乡卫生院，凭借经验丰富的专业医疗及护理人员优势，为入住老人建立《健康档案》和医护绿色通道，责任医生、护士定期巡诊检查，及时就诊，可以为入住老人提供全天候、全方位的服务，定期有针对性地提供康复指导、营养保健等服务。特别是对术后康复及患有脑卒中、瘫痪及其后遗症、并发症的老人给予特定的护理、疾病和心理治疗、饮食调养及生活照料。

        除上述服务外，该院近期还充分利用上垟乡卫生院的医疗资源优势，在服务上进一步延伸，由上垟乡卫生院在乡敬老院设点，并在乡卫生院和敬老院之间开通“绿色通道”。平时，乡卫生院有关医护人员定期驻在敬老院，对一般病症，由乡卫生院驻在敬老院的医护人员当场进行医疗救助，对病情比较严重的，敬老院通过“绿色通道”迅速送往乡卫生院，使之第一时间得到医治，通过医治一段时间当病情好转后，再通过“绿色通道”在院内进行常规护理后，接回乡敬老院。

        该院向全社会开放，主要接收长期卧床，生活难以自理，在家中养老有困难的老人。收费标准符合目前市场行情，同一般养老机构差不多，根据护理需求的不同掌握在700—1300元左右，基本适应大部分家庭的承受能力。对困难家庭送老人入住的，给予一定的优惠减免。

        目前该院养护制度逐步得以规范完善，休养员入院手续完备、收费合理；服务人员态度热情、操作规范，各项工作已基本进入正常的运作。

        （二）主要做法

        1、开展调研，摸清情况。开展“养护一体”养老服务试点工作前，区老龄办首先在全区范围内对各个年龄段的老年人口、基层医疗卫生机构、养老服务机构等进行了全面调查。在此基础上，领导班子亲自带队深入各地开展调研，广泛倾听老年人对养老服务的需求，积极主动征询各有关方面意见，对相关措施进行反复论证，力求该项工作与我区现有经济和社会发展水平相适应，更具可操作性。在调研过程中，区老龄办领导班子多次召开会议反复论证，认为上垟乡中青年外出情况、需要全护理或半护理的老年人口比例等在黄岩区农村比较有代表性，具有较大的社会需求和推广价值，上垟乡卫生院也有意愿开展“养护一体”养老服务试点工作，最终确定在上垟乡开展试点工作。

        2、加强协调，形成合力。针对试点工作综合性强，需协调配合的部门多这一特点，区老龄办积极主动与民政、卫生、上垟乡等有关单位协调，多次召集有关人员会议，积极调动各职能部门发挥各自优势，充分整合、发挥基层医疗卫生机构、养老服务机构等资源，努力形成工作合力。区老龄办、民政、卫生等有关部门工作人员经常深入养老护理院进行业务指导。老龄、民政、卫生等部门共帮助解决资金50多万元，乡卫生院积极压缩各项开支，并动员职工腾出宿舍等旧房、改建房屋、配备设施，尽力为养老护理院创造较好的设施条件。

        3、具体指导，制定制度。区老龄办经常深入试点单位指导工作，全力帮助试点单位解决好试点工作中出现的各种具体问题。同时，区老龄办多次组织有关人员分别到医疗卫生机构、养老院等单位学习取经，借鉴这些单位的经验，取长补短，先后制定了《黄岩区养老服务工作评估办法》、《养老护理院入住条件和程序》、《养老护理院院长职责》、《养老护理院护理员职责》等规章制度。通过上述制度，进一步明确了养老护理院是以服务老年人为目的，以“养护一体”为主要特征，并以制度来规范养老护理院的具体运行。

        4、强化管理，注重服务。在养老护理院管理上，通过建立健全各项制度，规范人员管理、物资采购、财产管理、食品安全等各个环节流程。民政、卫生、老龄等有关部门及当地政府还定期对养老护理院运行情况、环境卫生、食物质量、护理情况、服务人员进行监督。为了提供更优质的服务，除了强化各个环节管理外，还着重抓好人员培训工作。医疗卫生机构开办“养护一体” 养老护理院，人员角色意识往往很难一下子完全转变过来，容易偏重于医疗一面，对护理服务的有些方面偶尔还会有所疏忽，针对这一薄弱环节，重点加强养老护理院工作人员护理服务方面的技能培训和心理培训，为老年人提供更全面、优质的服务。

        二、“养护一体”养老服务取得的成效

        上垟乡养老护理院是面向老年群体，集疾病预防、治疗、护理、康复和生活服务为一体的新型养老机构，它综合了卫生院和养老院的职能，使卫生院和养老院的服务功能得到有机的组合，其主要特点是：“比敬老院多一个医疗功能，比卫生院多一个养老功能”。

        （一）为老年人提供日常的生活照顾、健身娱乐等养老服务。与普通养老院一样，配备护工队伍，负责老人的饮食起居等生活照料，配有比较齐全的健身娱乐、生活设施，使老人在精神上得到慰藉，建有程序化照料服务工作体系，为入住老人提供舒适的生活环境。

        （二）让入住老人享有康复护理和紧急医疗救助。养老护理院凭借医疗机构的专业特长，为入住老人建立健康档案，定期量体温、测血压和血糖等，并根据检查结果制订特护个案，适时调整饮食，给予专门护理，充分体现了康复护理特色。特别是老人一旦出现急性病症等紧急情况，能在第一时间得到医疗救助，让老人和家属有一种放心感、安全感。

        （三）能用足医保政策，减轻家庭负担。由于养老护理院由乡卫生院主办，对享受农村医保的入住老人，在疾病治疗、康复护理等费用上，只要符合医保政策范围或边沿的，可以直接通过乡卫生院医保途径予以报销、减免。

        （四）基层医疗卫生机构开展“养护一体”的养老护理服务方式，贴近家庭，贴近家属子女，便于亲情沟通，具有人性化服务，实施疗养般的健康护理及生活照料，能够增添子女对老人的温情赡养特色，实现老年人的精神养老。

 

        三、“养护一体”养老服务发展前景和存在的制约因素

        （一）基层医疗卫生机构参与养老服务的巨大发展空间。

        1、“养护一体”养老服务模式具有较大社会需求和市场要求。人口老龄化的加剧，老年人口基数增多，养老问题将成为今后一段时间长期的社会化问题。大量的老年人特别是子女外出、身体衰弱的老人需要半护理和全护理，而他们日常生活又难以得到子女的正常照料，这既不完全属于医疗范畴，也不是简单的居家养老，基本属于长期住院无条件、家庭照顾无能力、治疗康复无指望的范畴，他们的生活成为子女的一大难题，大多数都希望能进专业的既能养老又能护理的机构。所以，养老和护理服务为一体的生活照料愈来愈成为较大的社会需求和市场要求，而基层医疗卫生机构又有条件和优势开展这项工作，有着巨大的发展空间。

        2、基层卫生机构自身也存在业务开拓的需求。乡镇一级的卫生院和村一级卫生室与县级以上医疗机构相比，医疗技术、医疗设备明显处于劣势，特别是面临医药体制改革，医疗收入难增长的现状，只有通过差异化竞争来开拓业务途径，当场所、人员等能满足医疗基本要求时，也有意愿通过开展养老护理服务工作来充分挖掘现有资源，以进一步开拓医疗延伸业务，求得生存和发展。

        （二）基层医疗卫生机构参与养老服务存在的制约因素。

        1、对养老服务业的认识不够到位。在当前社会转型、经济转轨的关键时期，空巢家庭日益增多，家庭养老功能逐步弱化，失能老人、高龄老人的生活照料问题日益凸现，而社会对养老服务业的发展方向和途径尚处于起步阶段，加上老年群体对养儿防老未从根本上转变观念，传统的家庭养老思想仍然根深蒂固。

        2、基层医疗卫生机构参与养老服务业缺少政策扶持。社会化养老服务业是一项公益性的微利服务行业，是以社会效益为主，经济效益为辅的特殊产业，需要政府的政策导向和扶持措施。对于尚在探索阶段的基层医疗卫生机构参与“养护一体”的养老服务业来说，目前缺少相关政策的扶持和政府财政支持，发展会是举步维艰。

        3、医疗卫生制度改革的有关政策还不明朗。当前，我国正在开展包括基层医疗机构药品零差率销售试点等一系列医疗卫生制度改革。基层医疗机构人员经费、办公开支是否将全部由政府“买单”？基层医疗机构对自己兴办的养老护理院收入是否拥有所有权与支配权？这些不确定的因素，对医疗机构参与养老服务的积极性产生了一定的影响。

        4、基层医疗机构兴办养老护理院仍属于尝试性的、拓展业务型的模式，政府缺乏统一的规划布局。现有的乡镇卫生院、村卫生室普遍存在面积较小、用房紧张等问题，要在乡镇卫生院、村卫生室原址再建一所养老护理院比较困难，而选择新址建养老护理院又涉及到土地规划等问题，并且资金也难以落实。

 

        四、深化“养护一体”养老服务的几点建议

        基层医疗卫生机构兴办“养护一体”的养老护理院，是积极应对人口老龄化挑战、推动养老服务业社会化发展的一条有效途径，是顺应当前社会转型阶段、探索农村为老服务的具体实践，也是家庭尤其是失能、高龄、空巢老年人对晚年医疗护理和机构养老需求的必然趋势。它比现有民间的养老机构更具优势，一是有医疗保障，老年人一般患病治疗护理能及时有效，二是有医保政策的有效辅助，个人和家庭负担适当减轻，三是解决家属照料难的后顾之忧，减轻其精神负担。因此，在基层卫生机构推行“养护一体”养老服务模式很受普通老百姓的欢迎，它建成的意义不仅在于机构养老本身，对构建和完善多层次、多功能、全方位的养老服务体系将是一个积极而有力的推动，在一定程度上解决“老有所医、老有所养”的社会问题，也为推进老龄事业科学发展、构建和谐社会发挥较大作用。为此，我们建议：

        一、确立政府主导地位，加大对基层医疗卫生机构兴办养老护理院的扶持力度。从构建社会主义和谐社会和应对我国人口老龄化的战略高度，各级政府应把基层医疗卫生机构兴办养老护理院列入重要议事日程，纳入当地经济社会发展总体规划，作为政府为民办实事的“民生工程”，合理配置资源，加大资金投入。各级政府和民政、卫生、社保、建设、国土、税务等部门应积极鼓励和支持基层医疗卫生机构兴办养老护理院等养老服务业，进一步完善、落实扶持优惠政策，配套落实项目审批、土地使用、费用减免、基本医疗保险等相关政策。在硬件建设投入上，应以公益投入为主，定期资助，更新和完善各项服务功能。在财政补助方面，按照政策及时给足补助费用。在医保的使用上，明确范围，最大限度的给予政策扶持，使更多老人享受到养老护理院的服务，安心养老。民政、卫生等部门要加强业务指导，形成党政主导、部门配合、社会参与的工作格局。

        二、长远规划与近期规划相结合，分阶段规划发展养老护理院等养老服务机构。发展养老护理院等养老服务机构的长远规划应具有战略性、前瞻性，充分考虑到人口老龄化高峰期老年人对养老服务机构的需求。近期规划则应从各级政府财政承受能力出发使之具有可操作性。根据实际需求，合理调整布局，鼓励社会资金参与兴办养老护理院，形成能满足各类老年群体多层次、多样化服务需求的养老服务新格局。

        三、发挥舆论导向和示范引导作用，加快推进养老护理院发展。宣传、卫生、老龄等部门要大力加强舆论导向，使社会各界进一步认识到，在新的历史形势下，加快养老护理院等养老服务业发展是有效应对人口老龄化的紧迫任务，是坚持科学发展、促进社会和谐的客观需要，是建立健全老年福利制度、完善社会保障体系的必然要求，是当前保持经济平稳增长、拉动内需、改善民生的重要内容。发展养老护理院等养老服务业必须坚持以老年人为本，把为老年人服务作为宗旨践行好，把社会效益放在首位。只有这样，才能使养老护理院等养老服务业健康有序发展。在舆论宣传中，还要重点抓好示范点的宣传，发挥示范引导作用。政府根据实际情况，挑选重点区域基层医疗卫生机构进行养老护理院试点建设，并根据示范活动开展的实际效果和实际需要，切实做好宣传倡导、计划部署、组织协调工作，引导更多的基层医疗卫生机构兴办养老护理院，在更广的范围推动“养护一体”养老服务的社会化发展。

        四、充分挖掘资源，积极引导村卫生室参与兴办养老护理院。当前农村普遍建有村卫生室，相当一部分村卫生室有意愿通过建立养老护理院来充分发挥现有资源，进一步开拓业务。特别是村卫生室兴办的养老护理院对当地的老人来说更具有地理区域优势，入住老人更贴近家属子女，能充分实现子女对老年人的精神赡养。如我区茅畲乡大里岙村卫生室兴办的曙光托老所，由于更贴近家庭，更便于亲情沟通，深受当地及附近老人的欢迎，目前入住老人达70多人。

        五、科学监管，规范收费，提高队伍水平。注重科学管理，在养老护理院机构、人员的准入机制方面，可由民政、卫生、社保三家联合制定准入标准、质量标准和收费标准，明确具体负责协调部门和人员。护理院入住收费标准要与医院住院有所区别，根据护理院建设的资金投入、设备配置、医疗水平等具体情况，以及老百姓的实际承受能力，制定合理的收费标准。同时，加强对养老护理院的监管，提高行业自律意识，并且通过政府补贴等方式，提高从业人员的待遇，稳定护工队伍；定期对养老护理院管理人员和护理人员进行培训，提高护理水平，从而更好地促进养老护理事业的发展。